ВОЛГОГРАДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 9 января 2023 г. по делу в„– 3а-65/2023

УИД в„– 34OS0000-01-2022-000266-27

Волгоградский областной суд
в составе председательствующего судьи Коноваловой Ю.Ю.,
при ведении протокола помощником судьи Харламовой Э.А.,
с участием прокурора прокуратуры Волгоградской области Тельбухова Е.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению А. о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующими статей 48 и 49 Закона Волгоградской области от 31 декабря 2015 г. в„– 246-ОД "Социальный кодекс Волгоградской области" в части меры социальной поддержки по льготному проезду инвалидов,

установил:

24 декабря 2015 г. Волгоградской областной Думой принят Закон Волгоградской области в„– 246-ОД "Социальный кодекс Волгоградской области" (далее - Социальный кодекс), который 31 декабря 2015 г. подписан Губернатором Волгоградской области и официально опубликован на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru, 4 января 2016 г. и в печатном издании "Волгоградская правда" в„– 6 от 19 января 2016 г.
В абзаце 6 статьи 48 Социального кодекса, меры социальной поддержки по льготному проезду предоставляются в том числе и инвалидам.
Согласно части 1 статье 49 Социального кодекса лица, указанные в статье 48 настоящего Кодекса, обеспечиваются социальными проездными билетами для проезда на автомобильном, городском электрическом, внутреннем водном и пригородном железнодорожном транспорте. Обеспечение социальными проездными билетами производится при условии, что среднедушевой доход семьи получателя или одиноко проживающего получателя ниже полуторной величины прожиточного минимума на душу населения по Волгоградской области на дату обращения за предоставлением меры социальной поддержки.
Стоимость социальных проездных билетов для проезда на автомобильном, городском электрическом, внутреннем водном и пригородном железнодорожном транспорте устанавливается Администрацией Волгоградской области (часть 2 статьи 49 Социального кодекса).
Последующие изменения, вносимые в Социальный кодекс, абзаца 6 статьи 48 Социального кодекса не касались.
В статью 49 Социального кодекса вносились следующие изменения.
Часть 1 статьи 49 Социального кодекса в редакции Закона Волгоградской области "О внесении изменений в Социальный кодекс Волгоградской области от 31 декабря 2015 г. в„– 246-ОД" от 10 июня 2016 в„– 53-ОД, устанавливает, что лица, указанные в статье 48 настоящего Кодекса, имеют право на приобретение социальных проездных билетов для проезда на автомобильном, городском электрическом, внутреннем водном и пригородном железнодорожном транспорте при условии, что размер дохода получателя ниже полуторной величины прожиточного минимума в расчете на душу населения по Волгоградской области на дату обращения за предоставлением меры социальной поддержки. Указанное условие не распространяется на инвалидов I группы и детей-инвалидов.
Часть 2 статьи 49 Социального кодекса утратила силу с 1 января 2017 г., в связи с принятием Закона Волгоградской области "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Волгоградской области, регулирующие вопросы предоставления мер социальной поддержки" от 28 ноября 2016 г. в„– 116-ОД.
Согласно пункту 5 статьи 1 Закона Волгоградской области от 25 октября 2018 г. в„– 117-ОД "О внесении изменений в Социальный кодекс Волгоградской области от 31 декабря 2015 г. в„– 246-ОД" в части 1 статьи 49: слово "полуторной" заменено цифрами "1,7"; дополнен абзацем следующего содержания: "В период с 1 мая по 31 октября условие о размере дохода получателя, дающего право на приобретение социальных проездных билетов, предусмотренных настоящей статьей, не применяется".
Пункт 9 статьи 1 Закона Волгоградской области от 7 октября 2021 г. в„– 93-ОД "О внесении изменений в Социальный кодекс Волгоградской области от 31 декабря 2015 г. в„– 246-ОД" в части 1 статьи 49 "в расчете на душу населения по" заменены словами "на душу населения в".
В настоящее время оспариваемая часть 1 статьи 49 Социального кодекса действует в следующей редакции: лица, указанные в статье 48 настоящего Кодекса, имеют право на приобретение социальных проездных билетов для проезда на автомобильном, городском электрическом, внутреннем водном и пригородном железнодорожном транспорте при условии, что размер дохода получателя ниже 1,7 величины прожиточного минимума на душу населения в Волгоградской области на дату обращения за предоставлением меры социальной поддержки. Указанное условие не распространяется на инвалидов I группы и детей-инвалидов.
В период с 1 мая по 31 октября условие о размере дохода получателя, дающего право на приобретение социальных проездных билетов, предусмотренных настоящей статьей, не применяется.
Другие изменения, внесенные в Социальный кодекс, оспариваемых положений не касались.
9 ноября 2022 г. административный истец А. обратилась в Волгоградский областной суд с административным исковым заявлением, с учетом уточнения заявленных требований о признании не действующими абзаца 6 статьи 48 и части 1 статьи 49 Закона Волгоградской области от 31 декабря 2015 г. в„– 246-ОД "Социальный кодекс Волгоградской области" (т. 1 л.д. 14, 26, т. 2 л.д. 128, 141, т. 3 л.д. 22 - 23).
В обоснование иска указывает, что оспариваемые нормы противоречат требованиям федерального законодательства. Она является инвалидом <.......> и до 2005 г. имела право на бесплатный проезд на всех видах общественного транспорта. В период с 2005 г. до 2016 г. она оплачивала один вид общественного транспорта (автобус) в размере 500 рублей. С 2016 г. она не получает указанную льготу ни в натуральном форме, ни в форме компенсации. На ее обращение за указанной льготой, был получен отказ, поскольку согласно закону Волгоградской области, она не имеет на это право. Считает, что оспариваемые нормы нарушают ее права. Так право инвалидов на бесплатный проезд на всех видах транспорта общего пользования городского и пригородного сообщения (за исключением такси) было предусмотрено статьей 30 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. в„– 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" в редакции, действовавшей до 1 января 2005 г. С 1 января 2005 г. после вступления в силу Федерального закона от 22 августа 2004 г. в„– 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон в„– 122-ФЗ) федеральное регулирование изменено. Согласно части 2 статьи 153 Федерального закона в„– 122-ФЗ при издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в связи с принятием названного Федерального закона нормативных правовых актов должны быть соблюдены следующие условия: при изменении после 31 декабря 2004 г. порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены. Указывает, что льготы для инвалидов устанавливаются федеральным законодательством и они едины на всей территории государства, в связи с чем, принятие меры социальной поддержки по льготному проезду инвалидов не входит в полномочия органов власти субъекта Российской Федерации, а относится к полномочиям органов власти Российской Федерации, которые выделяют на это соответствующее финансирование. Отмечает, что региональные органы не имеют полномочий отменять выплаты, предусмотренные на федеральном уровне и финансируемые из федерального бюджета. С учетом изложенного полагает, что лица, приобретшие статус инвалида до 2005 г. имеют право на выплату пособия на проезд на всех видах общественного транспорта.
Определением Волгоградского областного суда от 23 ноября 2022 г. в качестве административного ответчика в рамках рассмотрения настоящего административного дела к участию в деле привлечен Губернатор Волгоградской области.
Определением Волгоградского областного суда от 7 декабря 2022 г. в качестве заинтересованного лица в рамках рассмотрения настоящего административного дела к участию в деле привлечен комитет социальной защиты населения Волгоградской области.
Определением Волгоградского областного суда от 21 декабря 2022 г. производство в части требований о возложении обязанности на Волгоградскую областную Думу по предоставлении ежемесячной компенсации за проезд в общественном транспорте инвалидам, имеющим эту льготу до 2005 г. по федеральному законодательству, а не закону Волгоградской областной Думы, так как субвенции предоставляются из государственного бюджета для выплаты пособий прекращено.
Определением Волгоградского областного суда от 9 января 2023 г. административное исковое заявление А. в части применения и нарушения ее прав, как ветерана боевых действий из числа лиц, указанных в подпунктах 1 - 4 пункта 1 статьи 3 Федерального закона от 12 января 1995 г. в„– 5-ФЗ "О ветеранах"; члена семей погибших (умерших) инвалидов войны и ветеранов боевых действий; члена семей военнослужащих, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, государственной противопожарной службы, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы и органов государственной безопасности, погибших при исполнении обязанностей военной службы (служебных обязанностей); члена семей военнослужащих, погибших в плену, признанных в установленном порядке пропавшими без вести в районах боевых действий, со времени исключения указанных военнослужащих из списков воинских частей; ребенка-инвалида; лица, получающего меры социальной поддержки в соответствии с Законом Российской Федерации от 15 мая 1991 г. в„– 1244-I "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", Федеральным законом от 26 ноября 1998 г. в„– 175-ФЗ "О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 г. на производственном объединении "Маяк" и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча", Федеральным законом от 10 января 2002 г. в„– 2-ФЗ "О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне"; лица, достигшего возраста 60 и 55 лет (соответственно мужчины и женщины), либо лица, получающего страховую пенсию по старости в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. в„– 400-ФЗ "О страховых пенсиях", если законодательными актами Российской Федерации не установлено иное; лица, награжденного знаком "Почетный донор России" или "Почетный донор СССР" оставлено без рассмотрения.
Административный истец А. с учетом ряда уточнений заявленных требований, поддержала административное исковое заявление и настаивала на его удовлетворении.
Представитель административного истца А. - К.Н.И. с учетом уточнений заявленных требований, просил удовлетворить административное исковое заявление.
Представитель административного ответчика Волгоградской областной Думы - Б.В.Г. возражал против удовлетворения административного искового заявления, по основаниям, изложенным в письменных возражениях на административное исковое заявление.
Представитель административного ответчика Губернатора Волгоградской области - Н.Б.А. возражал против удовлетворения требований административного искового заявления по основаниям, изложенным в письменных возражениях на административное исковое заявление и дополнении к ним.
Представитель заинтересованного лица комитета социальной защиты населения Волгоградской области - К.Р.А. возражал против удовлетворения административного искового заявления.
Выслушав лиц, участвующих в деле, заслушав заключение прокурора, полагавшего отказать в удовлетворении административного искового заявления в полном объеме, суд приходит к следующему.
В соответствии с положениями статьи 46 Конституции Российской Федерации (далее - Конституция РФ) каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Решения органов государственной власти и органов местного самоуправления могут быть обжалованы в суд (части 1 и 2).
В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
Государственная политика в области социальной защиты инвалидов в Российской Федерации определяется Конституцией РФ и Федеральным Законом от 24 ноября 1995 г. в„– 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон в„– 181-ФЗ).
В силу части 8 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Судом установлено, что А. является инвалидом <.......> по общему заболеванию, инвалидность установлена бессрочно (т. 1 л.д. 8, 59).
Указанные обстоятельства административными ответчиками не оспариваются.
В абзаце 6 статьи 48 Социального кодекса указано, что меры социальной поддержки по льготному проезду предоставляются в том числе и инвалидам.
Согласно абзацу 1 части 1 статьи 49 Социального кодекса в редакции, действующей в настоящее время, лица, указанные в статье 48 настоящего Кодекса, имеют право на приобретение социальных проездных билетов для проезда на автомобильном, городском электрическом, внутреннем водном и пригородном железнодорожном транспорте при условии, что размер дохода получателя ниже 1,7 величины прожиточного минимума на душу населения в Волгоградской области на дату обращения за предоставлением меры социальной поддержки. Указанное условие не распространяется на инвалидов I группы и детей-инвалидов (в редакции Законов Волгоградской области от 10 июня 2016 г. в„– 53-ОД, от 25 октября 2018 г. в„– 117-ОД, от 7 октября 2021 г. в„– 93-ОД).
В период с 1 мая по 31 октября условие о размере дохода получателя, дающего право на приобретение социальных проездных билетов, предусмотренных настоящей статьей, не применяется (абзац введен Законом Волгоградской области от 25 октября 2018 г. в„– 117-ОД).
Согласно материалам дела, административный истец А. имеет право на меры социальной поддержки по категории "Инвалиды <.......>" с 6 мая 2002 г. и неоднократно обращалась к Губернатору Волгоградской области, в комитет социальной защиты населения Волгоградской области по вопросу предоставления ей мер социальной поддержки по льготному проезду.
При таких обстоятельствах, суд приходит к выводу, что положениями оспариваемого акта были затронуты права и законные интересы административного истца, оспариваемые положения нормативного правового акта применяются к административному истцу и административное исковое заявление подано при наличии у А. права на такое обращение.
Проверяя в силу части 8 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта, суд приходит к следующим выводам.
Согласно подпунктам 12, 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. в„– 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон в„– 184-ФЗ), действовавшего на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта и утратившего силу с 1 января 2023 г. в связи с принятием Федерального закона от 21 декабря 2021 г. в„– 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации", к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится организация транспортного обслуживания населения воздушным, водным, автомобильным транспортом, включая легковое такси, в межмуниципальном и пригородном сообщении и железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, осуществления регионального государственного контроля в сфере перевозок пассажиров и багажа легковым такси; решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), социальной поддержки ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941 - 1945 г.г., семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), жертв политических репрессий, малоимущих граждан, в том числе за счет предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий, а также для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъекта Российской Федерации льгот отдельным категориям граждан, в том числе льгот по оплате услуг связи, организация предоставления гражданам субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг.
Как следует из статьи 26.3-1 Федерального закона в„– 184-ФЗ, органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан, в том числе исходя из установленных законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации критериев нуждаемости, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.
Согласно части 3 статьи 16 Устава (Основного закона) Волгоградской области от 24 февраля 2012 г. в„– 1-ОД (далее - Устав) Волгоградская областная Дума в пределах своих полномочий принимает правовые акты в форме законов и постановлений. Порядок принятия законов Волгоградской области и постановлений Волгоградской областной Думы устанавливается федеральным законодательством, настоящим Уставом, законом Волгоградской области и Регламентом Волгоградской областной Думы.
Законы Волгоградской области регулируют наиболее значимые, типичные и устойчивые общественные отношения и принимаются Волгоградской областной Думой по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации. Законами Волгоградской области, в том числе, регулируются иные вопросы, относящиеся в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, Уставом Волгоградской области и законами Волгоградской области к ведению и полномочиям Волгоградской области. Законы Волгоградской области могут приниматься в форме кодексов Волгоградской области. Кодекс Волгоградской области - систематизированный нормативный правовой акт, содержащий основную часть правовых норм, регулирующих определенную сферу общественных отношений (части 1 - 4 статьи 6 Закон Волгоградской области от 9 декабря 2014 г. в„– 169-ОД "О нормативных правовых актах Волгоградской области" (далее - Закон Волгоградской области в„– 169-ОД), в редакции действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта).
Органы государственной власти Волгоградской области обеспечивают сбалансированность областного бюджета и соблюдение установленных требований к регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита бюджета, размеру и составу государственного долга Волгоградской области, исполнению бюджетных и долговых обязательств Волгоградской области (часть 2 статьи 46 Устава).
В соответствии с частью 2 статьи 2 Закона Волгоградской области от 11 июня 2008 г. в„– 1694-ОД "О бюджетном процессе в Волгоградской области" (далее - Закон Волгоградской области от 11 июня 2008 г. в„– 1694-ОД) бюджетная политика Волгоградской области определяется Губернатором Волгоградской области.
Участником бюджетного процесса в Волгоградской области является, в том числе, и Волгоградская областная Дума (абзац 2 статья 3 Закона Волгоградской области от 11 июня 2008 г. в„– 1694-ОД).
Право законодательной инициативы в Волгоградской областной Думе принадлежит в том числе и контрольно-счетной палате Волгоградской области (в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта).
Порядок внесения и рассмотрения законопроектов определяется законом Волгоградской области и Регламентом Волгоградской областной Думы.
Законопроекты о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств Волгоградской области, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств областного бюджета, рассматриваются Волгоградской областной Думой по представлению Губернатора Волгоградской области либо при наличии заключения Губернатора Волгоградской области. Указанное заключение представляется в Волгоградскую областную Думу в течение 20 календарных дней со дня получения Губернатором Волгоградской области законопроекта (части 1, 2, 4 статья 35 Устава).
Согласно частям 2 - 4 статьи 35 Устава, законы Волгоградской области принимаются Волгоградской областной Думой большинством голосов от установленного числа депутатов Волгоградской областной Думы. Закон Волгоградской области не может быть принят без законопроекта, рассмотренного в соответствии с Регламентом Волгоградской областной Думы в комитете или комиссии Волгоградской областной Думы. Принятый закон Волгоградской области в течение 10 рабочих дней направляется Губернатору Волгоградской области для подписания и обнародования.
Статья 36 Устава определяет, что Губернатор Волгоградской области в течение 14 календарных дней с момента поступления закона Волгоградской области из Волгоградской областной Думы обнародует его, удостоверив обнародование путем подписания, либо отклоняет его. В случае отклонения закона Волгоградской области, Губернатором Волгоградской области отклоненный закон возвращается в Волгоградскую областную Думу с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложением о внесении в него изменений. Если Губернатор Волгоградской области отклоняет закон Волгоградской области, то Волгоградская областная Дума рассматривает данный закон повторно. Если при повторном рассмотрении закон Волгоградской области будет одобрен в ранее принятой редакции не менее чем двумя третями голосов от установленного числа депутатов Волгоградской областной Думы, он не может быть повторно отклонен и подлежит обязательному обнародованию Губернатором Волгоградской области в течение 7 календарных дней со дня поступления из Волгоградской областной Думы.
Законы Волгоградской области подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы Волгоградской области не применяются. Порядок официального опубликования иных нормативных правовых актов Волгоградской области и вступления их в силу определяется законом Волгоградской области (статья 37 Устава).
Согласно части 1 статье 29 Закона Волгоградской области в„– 169-ОД (в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого в части нормативного правового акта) официальным опубликованием нормативного правового акта Волгоградской области считается первая публикация его полного текста в газете "Волгоградская правда" или первое размещение (опубликование) на официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru).
Официальным опубликованием нормативного правового акта Волгоградской области считается первая публикация его полного текста в газете "Волгоградская правда" или первое размещение (опубликование) в сетевых изданиях "Волгоградская правда.ру" (https://vpravda.ru/pravo), "RIAC34.RU" (http://riac34.ru/documents), "Волгоград.Ру" (www.pravo.volgograd.ru), на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет". Устав Волгоградской области и законы Волгоградской области направляются для официального опубликования Губернатором Волгоградской области (часть 1 статье 29 Закона Волгоградской области в„– 169-ОД (в редакции, действовавшей на момент принятия изменений внесенных в оспариваемые положения нормативного правового акта).
Как установлено судом, проект оспариваемого в части Социального кодекса внесен контрольно-счетной палатой Волгоградской области, принят на правомочном заседании 24 декабря 2015 г. Волгоградской областной Думой большинством голосов: "за" - 31, "против" - 5, "воздержалось" - нет по результатам голосования, подписан Главой Волгоградской области, опубликован в официальном средстве массовой информации в газете "Волгоградская правда" в„– 6 от 19 января 2016 г. и на официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru) 4 января 2016 г.
В оспариваемые в части нормы внесены изменения, которые приняты в пределах полномочий Думы Волгоградской области, с соблюдением формы и порядка их принятия и опубликования (т. 2 л.д. 63 - 107, 147 - 151, 155 - 160).
Таким образом, оспариваемый в части Социальный кодекс принят в пределах полномочий Думы Волгоградской области, с соблюдением формы и порядка его принятия и введения в действие (т. 2 л.д. 4 - 62, 145 - 146, 153 - 154).
Учитывая также, Социальный кодекс направлен на урегулирование общественных отношений, влияет в том числе на меры социальной поддержки по льготному проезду на территории Волгоградской области, рассчитан на неоднократное применение, содержит нормы и правила, обязательные в отношении неопределенного круга лиц, суд приходит к выводу о том, что Социальный кодекс отвечает существенным признакам, характеризующим нормативный правовой акт.
С учетом изложенного суд приходит к выводу, что оспариваемый в части нормативный правовой акт принят в пределах полномочий компетентным органом, с соблюдением формы и вида нормативного правового акта, а также порядка опубликования и вступления в силу, подписан уполномоченным лицом.
На основании пункта 3 части 8 статьи 213 КАС РФ суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет соответствие этого акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции РФ социальная защита, включая социальное обеспечение, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции РФ).
Реализация субъектами Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, в том числе в области социальной защиты, предполагает осуществление ими нормативно-правового регулирования по вопросам, отнесенным федеральным законодателем к их ведению, включая принятие соответствующих законов и иных нормативных правовых актов. Такие законы и подзаконные акты согласно части 5 статьи 76 Конституции РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
Исходя из преамбулы Федерального закона в„– 181-ФЗ, определяющего государственную политику в области социальной защиты инвалидов в Российской Федерации, предусмотренные этим Законом меры социальной поддержки инвалидов, являются расходными обязательствами Российской Федерации, за исключением мер социальной поддержки и социального обслуживания, относящихся к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации. Так, статья 28.1 данного Федерального закона предусматривает право инвалидов и детей-инвалидов на ежемесячную денежную выплату в размере и порядке, установленных этой статьей, с последующей ежегодной индексацией.
В соответствии со статьей 28.2 Федерального закона в„– 181-ФЗ Российская Федерация передала органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия по предоставлению мер социальной поддержки инвалидов по оплате жилого помещения и коммунальных услуг и по обеспечению жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий. Средства на реализацию передаваемых полномочий по предоставлению указанных мер социальной поддержки предусмотрены в виде субвенций.
Согласно пункту 6 статьи 5 названного Федерального закона органы государственной власти субъектов Российской Федерации в области социальной защиты и социальной поддержки инвалидов обладают правом предоставления дополнительных мер социальной поддержки инвалидам за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации.
Таким образом, осуществляя полномочия, предусмотренные подпунктом 24 пункта 2 статьи 26.3, статьи 26.3-1 Федерального закона в„– 184-ФЗ, Волгоградская область установила дополнительные меры социальной поддержки населения за счет средств регионального бюджета, распространив их, в том числе и на инвалидов.
Таким образом, не нашли своего подтверждения доводы административного истца на отсутствие у Волгоградской областной Думы полномочий на принятие нормативного правового акта устанавливающего меры социальной поддержки по льготному проезду для инвалидов.
Довод административного истца о несоответствии оспариваемого в части Социального кодекса требованиям статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 г. основаны на неверном толковании закона.
Из преамбулы Федерального закона в„– 122-ФЗ следует, что указанный Федеральный закон принят в целях защиты прав и свобод граждан Российской Федерации на основе разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, оптимизации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, а также с учетом закрепленных Конституцией РФ и федеральными законами вопросов местного значения.
С принятием Федерального закона в„– 122-ФЗ система социальной защиты населения была реформирована, основная часть ранее предоставлявшихся в натуральной форме льгот была заменена ежемесячной денежной выплатой.
В то же время Федеральный закон от 17 июля 1999 г. в„– 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" (далее - Федеральный закон в„– 178-ФЗ) был дополнен главой 2, в соответствии с которой, ряду категорий граждан, включая инвалидов, предоставляется государственная социальная помощь в виде набора социальных услуг, который включает в себя, в том числе, бесплатный проезд в пригородном железнодорожном транспорте, а также на междугородном транспорте к месту лечения и обратно. При этом гражданам предоставлено право выбора - получать набор социальных услуг или ежемесячную денежную выплату с учетом его стоимости.
Кроме того, инвалиды, в том числе инвалиды <.......>, в силу абзаца 10 пункта 5 статьи 154 Федерального закона в„– 122-ФЗ являлись получателями ежемесячной денежной выплаты.
Данная ежемесячная денежная выплата не подлежала конвертации в натуральную форму, по своей правовой природе являлась элементом механизма восполнения потерь для граждан, ранее являвшихся получателями натуральных льгот и гарантий, и, таким образом, была направлена на обеспечение гарантирования стабильности юридического статуса указанной категории граждан.
Согласно части 2 статьи 153 Федерального закона в„– 122-ФЗ при издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в связи с принятием названного Федерального закона нормативных правовых актов, должны быть соблюдены следующие условия: при изменении после 31 декабря 2004 г. порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.
Фактически доводы административного истца основаны на том, что она как инвалид на 1 января 2005 г. обладала правом, основанном на Федеральном законе на бесплатный либо льготный проезд в городском общественном транспорте, и Волгоградская областная Дума принятием обжалуемого в части Социального кодекса ухудшила условия предоставления указанной льготы, поскольку не только не сохранила ее, но и поставила в зависимость от материального благосостояния получателя, что прямо запрещено изложенным положением Закона.
В то же время административным истцом не учтено, что Социальный кодекс принят не в связи с принятием и реализацией Федерального закона в„– 122-ФЗ.
В связи с принятием Федерального закона в„– 122-ФЗ в целях обеспечения равной доступности транспортных услуг для отдельных категорий граждан, проживающих на территории Волгоградской области принималось Постановление Главы Администрации Волгоградской области от 31 марта 2005 г. в„– 273 "О введении на территории Волгоградской области социальных проездных билетов", распространявшее свое действие и на инвалидов, действовавшее до принятия Главой Администрации Волгоградской области Постановления от 21 февраля 2006 г. в„– 190 "Об обеспечении равной доступности транспортных услуг для отдельных категорий граждан на территории Волгоградской области". В дальнейшем принято Постановление Администрации Волгоградской области от 26 января 2009 г. в„– 8-п "Об обеспечении равной доступности транспортных услуг для отдельных категорий граждан на территории Волгоградской области", которое действует и в настоящее время в редакции от 11 декабря 2018 г.
Оспариваемые административным истцом нормы не затрагивают правоотношения по оплате труда, по выплате пособий и иных видов социальных выплат, гарантии и компенсации отдельным категориям граждан в денежной форме по состоянию на 31 декабря 2004 г.
Вопреки доводам административного истца, субъект Российской Федерации, исходя из критерия нуждаемости, вправе предоставлять меры социальной поддержки, если они являются дополнительными к установленным федеральным законодательством мерам социальной поддержки, а также в отношении тех категорий граждан, которым необходима государственная социальная помощь и которые субъектом Российской Федерации определены самостоятельно вне зависимости от наличия такой категории граждан в федеральных нормативных правовых актах.
Такое право у субъектов Российской Федерации возникло с 1 января 2014 г., в связи с внесением соответствующих изменений Федеральным законом от 21 декабря 2013 г. в„– 371-ФЗ "О внесении изменений в статьи 26.3 и 26.3-1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
Согласно части 2 статьи 19 Конституции РФ государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.
В то же время Конституция РФ не запрещает ограничения прав граждан по уровню их жизни (то есть по имущественному положению - в Конституции РФ и различных федеральных законах имеется разделение граждан на малоимущих и граждан, таковыми не являющихся).
Связь имущественного положения гражданина с возможностью осуществления отдельных прав и исполнением некоторых обязанностей отчетливо прослеживается и в нормах семейного законодательства, которое, сформулировав и закрепив социально-экономическую категорию "нуждаемость лица", придает ей конкретный юридический смысл.
Принцип равенства, закрепленный в статье 19 Конституции РФ, не препятствует законодателю при осуществлении правового регулирования социального обеспечения устанавливать различия в правовом статусе лиц (в том числе являющихся малоимущими или имеющих различный среднедушевой доход семьи), если эти различия являются объективно оправданными, обоснованными и соответствуют конституционно значимым целям.
Статьей 7 Федерального закона в„– 178-ФЗ установлено, что получателями государственной социальной помощи могут быть малоимущие семьи, малоимущие одиноко проживающие граждане и иные категории граждан, предусмотренные Федеральным законом в„– 178-ФЗ, которые по не зависящим от них причинам имеют среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума, установленной в соответствующем субъекте Российской Федерации.
Следовательно, установление критерия нуждаемости в мерах социальной поддержки одинокого гражданина или семьи не может оцениваться как дискриминационное ограничение конституционных прав гражданина, а направлено на усиление адресности социальной поддержки нуждающихся граждан, на снижение уровня социального неравенства.
Таким образом, органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан, в том числе исходя из установленных законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации критериев нуждаемости (аналогичная позиция высказана в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации в„– 1 (2016), утвержденном Президиумом Верховного Суда РФ 13 апреля 2016 г.).
Федеральным законом в„– 122-ФЗ статья 30 Федерального закона в„– 181-ФЗ, предусматривавшая предоставление мер социальной поддержки по транспортному обслуживанию (по пользованию правом бесплатного проезда на всех видах транспорта общего пользования городского и пригородного сообщения, кроме такси), признана утратившей силу, а льготы в натуральной форме заменены ежемесячной денежной выплатой, которая в настоящее время установлена инвалидам <.......> - 1 544 рублей (статья 28.1 Федерального закона в„– 181-ФЗ).
Согласно преамбуле Федерального закона в„– 181-ФЗ предусмотренные настоящим Федеральным законом меры социальной защиты инвалидов, являются расходными обязательствами Российской Федерации, за исключением мер социальной поддержки и социального обслуживания, относящихся к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации (абзац введен Федеральным законом в„– 122-ФЗ).
Из смысла данного правового регулирования следует, что все льготы, предоставлявшиеся инвалиду до 1 января 2005 г. в натуральной форме, заменены указанной ежемесячной денежной выплатой, за исключением тех мер социальной поддержки, которые установлены федеральным законодательством. В настоящее время федеральное законодательство не содержит норм о предоставлении в натуральной форме такой меры социальной поддержки инвалидов, как бесплатное транспортное обслуживание инвалида.
Следовательно, имевшая место льгота по бесплатному проезду инвалида и сопровождающего его лица заменена указанной в законе единовременной денежной выплатой. Вводя новое правовое регулирование в сфере, в частности, социальной защиты инвалидов с 1 января 2005 г., федеральный законодатель заменил предоставлявшиеся ранее натуральные льготы инвалиду по бесплатному проезду вместе с сопровождающим лицом названной единовременной денежной выплатой инвалиду.
Участие органов государственной власти субъектов Российской Федерации в обеспечении социальной защиты и социальной поддержки инвалидов регламентировано статьей 5 Федерального закона в„– 181-ФЗ, в частности, право названных органов на предоставление дополнительных мер социальной поддержки за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (пункт 6).
Приведенная норма корреспондирует к положениям ранее приведенной части 3 статьи 26.3-1 Федерального закона в„– 184-ФЗ о праве субъектов Российской Федерации устанавливать за счет средств своего бюджета дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан.
При этом федеральный законодатель указал, что финансирование полномочий, предусмотренных статьей 26.3-1, не является обязанностью субъекта Российской Федерации, осуществляется при наличии такой возможности (часть 4 статьи 26.3-1 Федерального закона в„– 184-ФЗ).
Льгота на проезд, введенная для инвалидов в оспариваемых нормах, в том числе <.......>, и ежемесячная денежная выплата, предусмотренная за счет средств Пенсионного фонда Российской Федерации, не являются тождественными мерами социальной поддержки, социальная поддержка на льготный (бесплатный) проезд не заменяет, а дополняет федеральную меру социальной поддержки и может предоставляться одновременно с ней.
Таким образом, утверждение административного истца, что бесплатный проезд инвалидов на всех видах общественного транспорта финансируется за счет средств федерального бюджета не основано на законе.
Кроме того суд отмечает, что финансирование за счет средств бюджета Волгоградской области на исполнение законодательства в области о социальной поддержке отдельных категорий граждан с использованием социальных проездных документов, осуществляемое путем предоставления перевозчикам субсидий на возмещение недополученных доходов, выросли, и если в 2005 г. составляли 304789,20 рублей, то в 2022 г. - 378599,20 рублей.
Согласно разъяснению, данному в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. в„– 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.
Оспариваемые положения нормативного правового акта являются ясными и определенными, двойного толкования не содержат.
В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.
С учетом изложенного суд приходит к выводу, что статьи 48 и 49 Закона Волгоградской области от 31 декабря 2015 г. в„– 246-ОД "Социальный кодекс Волгоградской области" в части меры социальной поддержки по льготному проезду инвалидов приняты уполномоченным органом, в соответствии с установленной процедурой его принятия, опубликования и вступления в законную силу, не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую силу, как по процедуре принятия, так и по существу, затрагивают, но не нарушают прав и законных интересов административного истца.
При таких обстоятельствах оснований для удовлетворения административного искового заявления не имеется.
Исходя из положений статьи 215 КАС РФ в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу сообщение об этом решении должно быть опубликовано в официальном источнике опубликования нормативных правовых актов Волгоградской областной Думы.
Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 КАС РФ, суд

решил:

в удовлетворении административного искового заявления А. о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующими статей 48 и 49 Закона Волгоградской области от 31 декабря 2015 г. в„– 246-ОД "Социальный кодекс Волгоградской области" в части меры социальной поддержки по льготному проезду инвалидов - отказать.
Решение суда или сообщение о его принятии подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в газете "Волгоградская правда" либо в другом печатном издании, в котором публикуются нормативные правовые акты Волгоградской областной Думы, если названное печатное издание прекратило свою деятельность.
Если опубликование решения суда или сообщения о его принятии невозможно в установленный срок в связи с определенной периодичностью выпуска официального печатного издания, решение суда должно быть опубликовано по истечении установленного срока в ближайшем номере такого издания.
Решение может быть обжаловано в судебную коллегию по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме путем подачи апелляционной жалобы или принесения апелляционного представления через Волгоградский областной суд.

Судья
Ю.Ю.КОНОВАЛОВА

Справка: в соответствии с частью 2 статьи 177 КАС РФ мотивированный текст решения изготовлен 20 января 2023 г.


------------------------------------------------------------------